近日，山东省住建厅印发了《关于公布行政规范性文件动态清理结果的通知》，这个通知看起来稀松平常，但通知的附件里却是别有洞天，值得深究玩味！

 

 

根据国家和省关于行政规范性文件制定和监督管理的相关要求，我厅开展了行政规范性文件动态清理工作，经清理，保留有效行政规范性文件42件，废止5件政策性文件，而这其中被废止的一个重磅文件便是2019年引起天然气行业巨大争议的《关于支持和规范对企业天然气用户实行直供服务的实施意见》。

 

在2019年11月山东省住建厅印发的这个实施意见中，明确支持重点工业企业、工业园区实现天然气直供：

 

“支持工业集中区、燃气集中供暖、热电联产等天然气大用户（年用起来5000万方以上）向中石油、中石化、中海油等天然气生产销售企业直接购买天然气。”

 

没曾想，不到2年，这个引发争议的文件便被废止。

 

为何突然被废止了？

 

官方没有给出答案，不过可以追根溯源，找找政策被废止的可能性。

 

山东省住建厅废止这个文件，明确是根据国家和省关于行政规范性文件制定和监督管理的相关要求。

 

这个相关要求要追溯至2018年5月，国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》。

 

 

在这个通知里，强调了通知出台的背景：

 

“近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。”

 

而对于行政规范性文件的制定流程做出了明确规范：

 

“1、严禁越权发文；2、严控发文数量；3、严格制发程序；4、认真评估论证；5、广泛征求意见；6、严格审核把关；7、坚持集体审议；8、及时公开发布。”

 

看了国务院的通知内容及要求，关于山东支持天然气直供的实施意见为何被废止，可以自行意会。

 

不可多言，懂的都懂！

 

关于天然气大用户直供这事的是是非非，之前其实多次掰扯过。

 

简单的说，单纯的推动大用户直供，看似减少大用户成本，但这只是头痛医头脚痛医脚的笨办法，弄不好可能导致整个产业链尤其是下游产业链结构性破坏，产生一些意想不到的严重后果！

 

1、城燃是如何成为终端气价高的替罪羊？

 

不知从何开始出现了一种论调，好像终端用气气价高都是因为中间多了城燃这个环节，城燃仿佛成了万恶之源。

 

但真的是这样吗？

 

恐怕只是因为城燃是直面和服务千千万万的用户，导致一些意见和矛盾全部反馈和集中于城燃身上，城燃一不小心成为终端气价高的替罪羊。

 

如果从全产业链的角度来看，天然气气价高根本是涉及到各个环节的问题。

 

从上游来看，最近几年，上游一旦气源成本发生上浮，向下游销售价格也均会上浮，无论是管制气还是非管制气，无论淡季还是旺季。

 

从中游来看，省网公司这一环节也是难以拎得清。

 

在某些省份而言，确实省网的投资在全省的天然气利用方面起到很大的作用，但有很多省网为了自身利益，以政策手段限制地方城燃直接接入上游门站，反而背靠背建站坐收管输费，同时前些年配气价格成本监审一直未落实，很多省网的价格均是不清不楚的，更别说一些省网背靠背建站坐收管输费的过分举动，这难道不是气价高涨的原因之一？

 

从下游来看，城燃这一环节因为直接服务于千家万户，好像一涨价所有原因都赖城燃。但一方面随着城燃配气价格监审的逐步落地，城燃的准许收益率都被控制在7%左右，气价空间被严格限制和压缩，另一方面，由于长期以来未能理顺的气价体系和交叉补贴问题，稍高一些的非居气价本质原因是要去补贴安全风险大运营成本高的千千万万民用户以及基础设施建设。

 

 

从油气改革的核心原则“管住中间，放开两头”来看，目前随着配气价格监审的逐步落地，中间省网和城燃经监审的成本和价格是公开透明的，会受到地方政府严格管控，这部分的价格相对来讲是科学合理的，但上游的所谓“非管制资源”涨价却是完全市场化和不透明的，而且由于上游未真正实现放开，在下游销售价格受地方政府管制、上下游联动调整等市场化机制尚未健全的情况下，下游根本没有任何市场化谈判的空间。

 

尤其是在今年上游气价飙涨的时候，即便下游联动机制准许调价，下游城燃也面临着调价下游用户减量停产还是不顺价为用户硬抗的两难境地。

 

从这个角度而言，终端气价高真的就完全归咎于城燃吗？

 

2、上游直供真的能降低用户用气成本？

 

上游气源单位直接给终端用户供气，真的能降低用户用气成本吗？

 

其实未必尽然。

 

众所周知，城市燃气行业是典型的重资产、重投资行业，具有明显的规模经济效应；同时，城市燃气还是重要的公用事业，城市燃气管网属于网络型自然垄断环节，需要承担普遍服务义务，考虑到不同用户的价格承受能力差异，目前不同类型的用户之间存在着明显的交叉补贴，必须通过大用户来分摊整个配气管网投资建设和运营成本。
 

因此，不考虑实际情况，不从全局出发，一刀切的推行大用户“直供”，肉都被上游拿走只剩下安全管理风险高运营维护成本高的居民用户以及一些小的工商业这些难啃的骨头，势必会造成已经建成的配气管网利用率下降，很可能会导致资产闲置浪费甚至重复投资，同时由于成本压力巨大，城燃对安全生产的投入积极性大大降低，最终带来的必然是整体用气成本的增长和安全风险的不断提升。

 

就城市燃气企业的配气成本来看，2018年以来各地陆续出台了城市燃气配气价格管理办法，对本地配气环节的成本开展了监审，对配气价格进行了规范。对于成熟的城市燃气企业来说，得益于多年经营积累形成的规模经济效应，通过不同用户之间的交叉补贴，使终端用户平均用气价格达到相对平衡的合理水平。若在此时将大用户转为直供，相当于把最优质的大用户拿走，而将用气量不均衡的、配气成本较高的采暖、居民及小工商业用户留给城市燃气企业，这将严重破坏已形成的规模经济效应，打破目前的价格平衡，最终结果必将推高其他用户需要分摊的配气成本。

 

另外，从生产运行角度来看，成熟的城市燃气配气管网通过长期建设，已经形成了统一调配资源、统一调度运行、统一安全管理的良好机制。由于大用户用气量大，是平衡城市天然气供应峰谷差的有效手段，如果大用户转由上游企业直供，城市燃气剩余用户的用气峰谷差将进一步扩大，供气保障难度和储气调峰成本也随之加大，最终也将推高其他用户的用气成本。

 

3、真正“管住中间，放开两头”才是最优解

 

5月25日，国家发改委官网上发布了一个重磅通知，发改委制定了“十四五”时期深化价格机制改革行动方案。

 

在稳步推进石油天然气价格改革部分，发改委简明扼要的指出了天然气价改的方向：

 

“按照“管住中间、放开两头”的改革方向，根据天然气管网等基础设施独立运营及勘探开发、供气和销售主体多元化进程，稳步推进天然气门站价格市场化改革，完善终端销售价格与采购成本联动机制。积极协调推进城镇燃气配送网络公平开放，减少配气层级，严格监管配气价格，探索推进终端用户销售价格市场化。”

 

上述天然气价改的方向，其实也指明了如何破解终端价格的难题尤其是天然气领域中交叉补贴的难题。

 

按照这回的说法，直管理解来说，门站价格市场化改革，最终应该是实现终端销售价格与采购成本联动，政府不再定价做过多干涉了。

 

如果真能实现直接联动，那交叉补贴一击击破，X+1+X预期中的商业模式就彻底形成了。

 

从城燃的这一端来看，经过近两年时间，各地政府对于城燃的配气价格监审基本均有了结果，配气价格已经非常明确了，城燃配气管网公平开放还真不是什么大问题，核心还是看政府能否真的能够狠下心放开终端用户销售价格，彻底由市场化形成。

 

所以在这种模式下，未来首先破除掉民用与工商业的交叉补贴问题，让用气量大的大用户享受更低的配气价格，同时城燃配气管网开放，让有意愿的大用户可以作为托运商，自行去与三大油等上游单位采购气源，国家管网负责托运，城燃企业负责配气。

 

这样，对于城燃企业也有好处，一方面能够守住用户与配气费，一方面也省了保供压力。

 

这恐怕才是所谓天然气大用户直供的未来面貌与最可行方案！